Doelwijziging Natura 2000: weer op zoek naar geitenpaadjes

Het Ministerie van LNV heeft een concept Beleidskader Doelwijziging Natura 2000 opgesteld. Het is een technische verkenning naar mogelijkheden om de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden te wijzigen. Het beleidskader gaat op een aantal belangrijke punten voorbij aan de verplichtingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het ministerie is in een merkwaardige spagaat terecht gekomen. Bij de Biodiversiteitstop in Montreal vorige maand was de minister van natuur en stikstof heel positief over ambitieus natuurbeleid, maar in eigen land wordt nog steeds gezocht naar manieren om beleidsinspanningen te minimaliseren. Dat lijkt ook de insteek van het concept Beleidskader Doelwijziging Natura 2000.

Het concept beleidskader wordt gepresenteerd als een antwoord op de belangrijkste bevindingen van de Fitness Check van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Deze beleidsevaluatie concludeerde op basis van uitvoerig wetenschappelijk onderzoek dat de richtlijnen ‘fit for purpose’ zijn, maar dat de lidstaten de implementatie moeten verbeteren om het verlies van biodiversiteit een halt toe te roepen. Dat de uitvoering in Nederland beter moet, blijkt uit de jaarlijkse zogeheten artikel 17 rapportages die Nederland aan de Europese Unie levert. In de rapportage uit 2019 is te lezen dat 89 procent van de 52 gerapporteerde habitattypen in een ongunstige staat van instandhouding verkeert. Van meer dan de helft (54 procent) is dat zelfs een zeer ongunstige staat van instandhouding. Vergelijkbare cijfers zijn er voor de plant- en diersoorten van de Habitatrichtlijn. Voor broed- en trekvogels van de Vogelrichtlijn zijn de cijfers iets gunstiger, al wordt voor 40 procent van de broedvogels en 20 procent van de trekvogels een afname verwacht. De oorzaken zijn al jarenlang bekend. Ze worden uitgebreid beschreven in allerlei studies en ook genoemd in de betreffende rapportage. In het kort:

1. Er is te weinig ruimte voor natuur

Slechts 9 procent van het landoppervlak is aangewezen als Natura 2000-gebied. Inclusief de grote wateren gaat het over 15 procent. Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft uitgerekend dat minstens 150.000 hectare extra natuur en 120.000 hectare extra agrarische natuur nodig is om 90 procent van de doelen voor natuurbehoud en natuurherstel te kunnen realiseren.

2. Natuurgebieden worden intensief gebruikt

Het oppervlak Natura 2000-gebied is niet alleen beperkt, maar in veel van de Natura 2000-gebieden vinden ook nog eens tal van andere activiteiten plaats die niet altijd even goed samengaan met natuurbehoud. Het gaat dan bijvoorbeeld om landbouw, bosbouw, visserij, drinkwaterwinning, energieopwekking of recreatie. Het netto oppervlak waar natuur echt rust en de ruimte krijgt, is dus nog lager dan die 9 procent op land en 15 procent van land en water samen.

3. De milieucondities zijn op veel plekken niet op orde

Een derde belangrijk knelpunt is dat de milieucondities van veel Natura 2000-gebieden niet op orde zijn. Met name de hoge stikstofdepositie en verdroging zetten bestaande natuurwaarden onder druk en zorgen ervoor dat natuurherstel lastig of vrijwel onmogelijk is.

Met de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering en het Nationaal Programma Landelijk Gebied staat de aanpak van deze problemen op de agenda. Het concept Beleidskader Doelwijziging zoekt de mogelijkheden voor een betere implementatie vooral in het aanpassen van doelen. Het beleidskader geeft, los van details, op vijf belangrijke onderwerpen een verkeerd beeld van de (verplichtingen die volgen uit de) Habitatrichtlijn. 

1. Het ministerie begrijpt het verslechteringsverbod niet

In de Habitatrichtlijn is een verslechteringsverbod opgenomen. Lidstaten moeten er alles aan doen om verslechtering van beschermde habitats en populaties te voorkomen. Het is een juridische ondergrens waarmee verder verlies van biodiversiteit voorkomen moet worden. Maar die ondergrens is het uitgangspunt van het concept Beleidskader Doelwijziging Natura 20000. Dat de strategie van natuurbehoud en natuurherstel beperken tot een juridisch minimum niet werkt en ook perverteert hebben we al eens eerder uitgelegd. Bovendien gaat het concept Beleidskader ten onrechte uit van een verslechtering ten opzichte van de situatie op het moment van aanwijzing als Natura 2000-gebied. De internationale verplichtingen betekenen echter dat indien een betere staat van instandhouding is bereikt, deze verbeterde staat als referentie moet dienen voor het verslechteringsverbod. Simpel gezegd: resultaten van natuurherstel mogen niet teniet worden gedaan.

2. Het ministerie focust te veel op de landelijke staat van instandhouding

Het tweede punt betreft een beperkte focus op de landelijke staat van instandhouding van soorten en habitats. De staat van instandhouding is een concept waarmee invulling wordt gegeven aan de omstandigheden die nodig zijn om ervoor te zorgen dat habitats en soorten duurzaam kunnen voortbestaan. In het concept Beleidskader ligt de nadruk op het landelijk niveau in de veronderstelling dat tussen gebieden geschoven kan worden met verbeter- en uitbreidingsdoelen. Uit de Habitatrichtlijn en jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie volgt echter dat het concept gunstige staat van instandhouding op meerdere niveaus kan én moet worden beoordeeld. Het gaat om een samenhang van Europees, tot nationaal, regionaal én gebiedsniveau. Voor veel soorten en habitats is juist de staat van instandhouding op gebiedsniveau van belang. Alleen als de staat van instandhouding op gebiedsniveau op orde is, kunnen aangewezen Natura 2000-gebieden daadwerkelijk bijdragen aan een gunstige staat van instandhouding op landelijk en Europees niveau.

3. Het ministerie heeft te weinig oog voor de kwalitatieve dimensie van doelstellingen

Een derde punt betreft de focus op de kwantitatieve dimensie van natuurbehoud. De verkenning om te schuiven met doelen draait voor een belangrijk deel om hectares en populaties van soorten. Het uitgangspunt in het concept Beleidskader Doelwijziging is dat natuurbehoud op orde is als gebiedsdoelen ten aanzien van hectares en populatieomvang bij elkaar opgeteld voldoen aan de op landelijke niveau geformuleerde doelstellingen. Daarbij wordt onvoldoende aandacht gegeven aan de kwalitatieve dimensies van natuurbescherming. Ook verspreiding, de kwaliteit (structuur en functie) en het toekomstperspectief van habitats en populaties moeten bij het formuleren van doelstellingen en de bijbehorende maatregelen in beschouwing worden genomen. Het doel van het beleid is om het echt goed te doen.

4. Het ministerie lijkt te denken dat herstelmaatregelen vrijblijvend zijn

In het concept Beleidskader Doelwijziging wordt een onderscheid gemaakt tussen behoudsdoelstellingen enerzijds en verbeter- en uitbreidingsdoelstellingen anderzijds. Daarbij worden behoudsdoelen gezien als een verplichting: ze zijn de ondergrens van het verslechteringsverbod. De verbeter- en uitbreidingsdoelen worden gezien als inspanningsverplichting: ze zijn noodzakelijk voor het realiseren van een gunstige staat van instandhouding. In het beleidskader wordt vervolgens onderzocht in hoeverre met verbeter- en/of uitbreidingsdoelen geschoven kan worden onder de noemer 'elders meer potentie’.

Dat kan echter niet of nauwelijks, want de Habitatrichtlijn maakt het verschil tussen behoudsdoelen enerzijds en verbeter- en uitbreidingsdoelen anderzijds niet. In de Habitatrichtlijn gaat het over maatregelen die noodzakelijk zijn voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding. Juist herstelmaatregelen zijn vaak noodzakelijk om te voorkomen dat habitats verloren gaan of dat soorten (lokaal) verdwijnen. Voor habitats en soorten waar het slecht mee gaat, zijn de verbeteropgaven dus niet optioneel, maar verplicht om verslechtering te voorkomen.

5. Het ministerie geeft een verkeerde interpretatie van natuurlijke dynamiek volgens de Habitatrichtlijn

Het vijfde punt is de flexibiliteit die de Habitatrichtlijn biedt om in te spelen op veranderende omstandigheden zoals klimaatverandering en ruimte te geven aan natuurlijke dynamiek. Ten onrechte wordt het beeld gecreëerd dat de richtlijnen te star zijn en dat we de doelen wel moeten aanpassen om ruimte te maken voor zoiets als natuurlijke dynamiek. In de systematiek van de Vogel- en Habitatrichtlijn is het behouden en herstellen van natuurlijke dynamiek juist van belang voor allerlei habitats en soorten. Ook bieden de richtlijnen kaders om in te spelen op veranderingen in het voorkomen van habitats en soorten. Als een populatie otters zich vestigt in een Natura 2000-gebied kan deze soort worden toegevoegd aan het aanwijzingsbesluit en kunnen maatregelen worden afgestemd op de nieuwe situatie. De systematiek is er zo op gericht dat als er soorten uit de Habitatrichtlijn opduiken, daarvoor gebieden moeten worden aangewezen; het zijn immers kwalificerende soorten. In Nederland ligt al enige jaren een ‘veegbesluit’ op de plank om soorten toe te voegen aan gebieden waar ze zijn gevonden. Het is gebaseerd op een studie uit 2017 en ligt nu opnieuw ter inzage. Het actualiseren van die aanwijsbesluiten is van belang omdat op basis daarvan de benodigde maatregelen aangepast kunnen worden aan veranderende omstandigheden.

Het bevorderen van natuurlijke dynamiek is één van die maatregelen die noodzakelijk zijn om de Natura 2000-doelen te realiseren. Maar ook hier wordt vertraagd, zoals de casus van de Hedwigepolder laat zien. Als gevolg van vertragingstechnieken van de verantwoordelijke overheden heeft het vele jaren geduurd voordat het natuurherstel dat nodig was ter compensatie van de verdieping van de Westerschelde is gerealiseerd. Juist voor het bevorderen van natuurlijke dynamiek liggen goede kansen bij de grote wateren die zijn aangewezen als Natura 2000-gebied. Ook het realiseren van robuuste ecologische verbindingen kan helpen om de natuur de ruimte te geven op in te spelen op verandering, bijvoorbeeld als gevolg van klimaatopwarming.

Stop met minimaliseren en start met realiseren

Alles bij elkaar geeft het concept Beleidskader Doelwijzing Natura 2000 sterk de indruk dat vooral gezocht wordt naar mogelijkheden om de ambities en doelen voor natuurbehoud en –herstel te minimaliseren. Die insteek is precies wat er in de afgelopen decennia mis is gegaan. Dertig jaar nadat de Habitatrichtlijn is aangenomen, heeft Nederland de wettelijke verplichtingen voor natuurbescherming geminimaliseerd, de bescherming van natuurgebieden nog steeds niet op orde en diverse pogingen gedaan om de minimale verplichtingen alsnog te omzeilen. Daarbij zijn doelen voortdurend ter discussie gesteld, is flink bezuinigd op de middelen voor natuurbehoud en heeft de realisatie van het Natuurnetwerk Nederland veel vertraging opgelopen. Sinds Balkenende loopt Nederland in Europa de deur plat om te bedelen of het alsjeblieft niet nóg een beetje minder kan en het antwoord is iedere keer: ‘Nee, je moet eerst je huiswerk doen.’

De tijd en energie die nu is verspild met het verkennen van de (on)mogelijkheden om Natura 2000-doelen te wijzigen zou besteed moeten worden aan het formuleren én realiseren van concrete maatregelen voor natuurbehoud en natuurherstel.

Tekst: Raoul Beunen, Open Universiteit; Kirsten Haanraads, WWF Nederland  en Sander Turnhout, SoortenNL
Foto's: Kars Veling