Natuurbeleid betwist: de legitimiteit van het Nederlandse natuurbeleid
Wageningen Environmental Research
In dertien essays bespreken verschillende auteurs de huidige en toekomstige legitimiteit van het natuurbeleid. In het slotessay maken redacteuren Arjen Buijs en Froukje Boonstra op basis van deze visies een balans op. Ze concluderen dat een nieuw natuurverhaal, gebaseerd op mens-inclusieve natuur en een breed gedeelde sociale norm over de verschillende betekenissen en het belang van natuur, de basis kan vormen voor een natuurbeleid met juridische, politieke en maatschappelijke legitimiteit.
Legitimiteit van natuurbeleid
Natuurbeleid in Nederland kenmerkt zich door een combinatie van urgente uitdagingen rondom klimaat en biodiversiteit, nieuwe institutionele aansturing van natuurbescherming, verlies aan vertrouwen in wetenschap en overheid en groeiende invloed van sociale media. Zo is het verzet tegen het kappen van bomen in natuurgebieden nog nooit zo groot geweest. De bedreigingen die tijdens de discussies over de Oostvaardersplassen via sociale media werden geuit aan medewerkers van Staatsbosbeheer markeren een dieptepunt in het debat over de gewenste natuur. Juist in een tijd waarin grote institutionele veranderingen samenvallen met grote maatschappelijke uitdagingen en veranderingen, komt de legitimiteit van bestaande instituties onder druk te staan. Wanneer legitimiteit niet meer vanzelfsprekend is, worden beleidsmakers onzeker over de richting van het beleid en over de maatschappelijke reacties op het beleid. Ze zoeken naar aanwijzingen over ‘de staat van de legitimiteit’ van het natuurbeleid. In deze essaybundel komen verschillende visies op de legitimiteit van het natuurbeleid aan bod.
Wat is legitimiteit?
Discussies over legitimiteit zijn lastig. Het is een complex begrip dat raakt aan veel gebruikte begrippen zoals acceptatie, participatie en draagvlak. Maar legitimiteit is breder. Waar draagvlak voor beleid vooral gaat over de acceptatie van de uitkomsten van het beleid, gaat het bij legitimiteit om het bredere vraagstuk van verantwoordelijkheden voor en zeggenschap over de bescherming van natuur en biodiversiteit. Legitimiteit gaat over het recht om gezag uit te oefenen. Wie moet de zeggenschap hebben over de natuur of over het landelijk gebied? Is de overheid aan zet of is het aan de boeren en burgers? En welke overheid dan, de gemeente, provincie, het ministerie, of de EU? Wordt dat gezag op een goede manier uitgeoefend? Wanneer is beleid gerechtvaardigd? De redacteuren van de essaybundel benadrukken het belang van maatschappelijke discussies over het al dan niet toekennen van legitimiteit aan het beleid. Op basis van al dan niet gedeelde normen over wat legitimiteit betekent, kunnen verschillende groepen in de samenleving verschillen van mening over de juridische, politieke of maatschappelijke legitimiteit van het natuurbeleid.
Urgentie van de discussie over legitimiteit van natuurbeleid
De eerste vijf essays van de bundel bespreken de urgentie van discussies over de legitimiteit van het natuurbeleid op basis van recente maatschappelijke gebeurtenissen en debatten. Dat heel verschillend tegen beleid kan worden aangekeken, blijkt onder andere uit de essays van Marc van Tweel, directeur Natuurmonumenten en van Fred Kistenkas, onderzoeker en universitair hoofddocent omgevingsrecht aan de Wageningen Universiteit. Waar Van Tweel betoogt dat de sterke juridische verankering een bewijs is voor de emancipatie van het natuurbelang en er bovendien voor zorgt dat de gevolgen van politieke, maatschappelijke of economische schokken voor natuur worden afgezwakt, vindt Kistenkas juist dat deze juridische verankering niet meer past in een tijd waarin ook klimaatdoelen urgent zijn.
De constructie van legitimiteit in debatten over beleid
Een tweede groep essays beschrijft hoe de legitimiteit van het natuurbeleid verandert door de tijd, en hoe deze legitimiteit bewust of onbewust geconstrueerd wordt in debatten over het beleid. Dat het politieke debat over natuurbeleid op verschillende niveaus verschillende effecten heeft, blijkt uit de essays van Kris van Koppen, voormalig universitair hoofddocent milieubeleid bij Wageningen University & Research, en André van der Zande, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Van Koppen betoogt dat maatschappelijke legitimiteit van natuurbeheer weliswaar wordt beïnvloed door politieke discoursen over het belang van natuur en milieu, maar dat ondanks deze veranderingen de steun voor natuurbeheer onder Nederlandse burgers indrukwekkend groot blijft, omdat burgers via vrijwilligerswerk en natuurrecreatie zelf een binding hebben met de Nederlandse natuur. Van der Zande laat zien hoe de negatieve opstelling van de Nederlandse politiek richting Europa een selffulfilling prophecy kan worden, waarbij het systematisch bekritiseren van Europa, ook door beleidmakers, uiteindelijk een bokkig Europa heeft opgeleverd.
Gelaagdheid van legitimiteit
De auteurs van de laatste vier essays bediscussiëren de normen waarop het natuurbeleid is gestoeld en de betekenis daarvan voor de legitimiteit van het beleid en de maatregelen waarmee dat vorm krijgt. Een algemene notie is dat het natuurbeleid te ver van de samenleving af is komen te staan. Zo vraagt de filosoof Bas Haring zich af of het wel legitiem is om het begrip biodiversiteit zo centraal te stellen als in het natuurbeleid gebeurt. Hij denkt dat het brede publiek biodiversiteit als abstract begrip onvoldoende waardeert om het beleid te legitimeren. Oud-gedeputeerde Jan-Jacob van Dijk sluit daar min of meer bij aan. Hij constateert dat de legitimiteit van het natuurbeleid ten tijde van de forse bezuinigingen in 2010 nagenoeg afwezig was. Dat komt volgens hem doordat het natuurbeleid te technocratisch was geworden en belanghebbenden, die geconfronteerd werden met de effecten van maatregelen zoals vernatting en bang waren voor natte kelders, zich onvoldoende gehoord en betrokken voelden. Volgens Van Dijk helpt het als bestuurders duidelijk zijn over de te realiseren doelen, maar een open gesprek aangaan over de wijze waarop, en de maatregelen waarmee, die doelen gerealiseerd kunnen worden.
Meervoudige legitimiteit en een nieuw natuurverhaal
In het laatste hoofdstuk van de bundel concluderen Buijs en Boonstra dat legitimiteit meervoudig is. Legitimiteit betekent verschillende dingen voor verschillende actoren, op verschillende schaalniveaus, in verschillende netwerken en in uiteenlopende tijdsgewrichten. De redacteuren bespreken de mogelijkheden om de legitimiteit van het natuurbeleid te versterken en het belang van een nieuw natuurverhaal daarin. Zo’n nieuw natuurverhaal, dat uitgaat van een mens-inclusieve natuur en een breed gedeelde sociale norm over het belang van natuur, kan volgens hen de basis vormen voor een natuurbeleid met juridische, politieke en maatschappelijke legitimiteit.
De bundel is samengesteld door Wageningen University & Research, in opdracht van het Planbureau voor de Leefomgeving. De essaybundel is samengesteld vóór de huidige coronacrisis. De behoefte aan een nieuwe gemeenschappelijke visie op de natuur en op het natuurbeleid is echter actueler dan ooit. De essays in deze bundel bieden puzzelstukjes waaruit dat verhaal kan worden samengesteld. De auteurs van de essaybundel hopen daarmee bij te dragen aan het politieke en maatschappelijke debat over de toekomst van de natuur en het natuurbeleid.
Meer informatie
Tekst: Mies van Aar, WOT Natuur & Milieu
Foto: KNNV