Huidige Europese regelgeving belemmert doelsturing natuurinclusieve landbouw

Wageningen Environmental Research verkende de (on)mogelijkheden van doelsturing als manier om natuurinclusieve landbouw in Nederland aanzienlijk op te schalen, in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Natuurinclusieve landbouw is een vorm van duurzame landbouw waarin accent wordt gelegd op het bevorderen van de biodiversiteit en agrarisch natuurbeheer. Opschaling van natuurinclusieve landbouw wordt als een manier gezien om de onontkoombare doelen, met betrekking tot natuur, stikstof, klimaat en water, van het Nationaal Programma Landelijk Gebied te halen. De focus in het onderzoek lag hierbij op de melkveehouderij.

De verwachting is dat doelsturing via kritische prestatie-indicatoren (KPI’s) natuurinclusieve landbouw kan stimuleren. Dat betekent dat doelen worden vertaald in verschillende KPI’s. Deze KPI’s meten de duurzaamheidsprestaties op basis waarvan overheden en andere partijen boeren kunnen belonen, beprijzen of normeren. Dit is belangrijk omdat de financiële consequenties van omschakelen naar natuurinclusieve landbouw groot zijn. Zo daalt de melkproductie (en dus de inkomsten) en is er in veel gevallen behoefte aan meer landbouwgrond (wat leidt tot hogere kosten). Daarnaast is de verwachting dat doelsturing op basis van de KPI-systematiek op termijn bestaande middelsturing deels kan vervangen. Hierdoor krijgen ondernemers meer ruimte om zelf te bepalen hoe ze duurzaamheidsdoelen willen bereiken in plaats van dat ze maatregelen generiek opgelegd krijgen.

EU staat kostendekkend belonen op basis van prestaties momenteel niet toe

De wens om natuurinclusieve boeren kostendekkend te belonen loopt aan tegen de grenzen van de staatssteunregels van de Europese Unie (EU). Zo staat de EU vergoedingen door overheden alleen toe op basis van gemaakte kosten en inkomstenderving, en dus niet op basis van behaalde doelen. Beloning op basis van prestaties is alleen op beperkte schaal mogelijk via de zogenaamde de-minimisregeling. Hiermee is alleen een beperkte beloning mogelijk, die meestal niet opweegt tegen de inkomstenderving en extra kosten van natuurinclusieve landbouw. Bestaande pilots en experimenten met doelsturing werken hierdoor dus ook met deze beperkte beloningen per bedrijf.

Om wel kostendekkend te kunnen belonen voor natuurinclusieve prestaties is een nieuwe subsidieregeling nodig, met vooraf vastgestelde concrete maatregelpakketten en bijbehorende vergoedingen. Om boeren toch keuzevrijheid te geven, kan een ruim scala aan mogelijke maatregelen worden opgenomen in een dergelijke subsidieregeling. Het ontwikkelen van een dergelijke subsidieregeling en het doorlopen van de EU-staatssteuntoets gaat jaren kosten. Hierdoor zijn structurele en kostendekkende (overheids)beloningen voor natuurinclusieve landbouw op korte termijn niet te realiseren.

Afschaffen middelsturing niet overal mogelijk

De verwachting vanuit de landbouw is veelal dat invoering van doelsturing ook de afschaffing van middelsturing mogelijk maakt. Daarmee neemt de ondernemersvrijheid van boeren toe. Natuurinclusieve landbouw raakt aan veel verschillende beleidsterreinen, zoals het mestbeleid en het natuurbeleid. Een belangrijk deel is voorgeschreven vanuit Europese regelgeving. Het afschaffen of bijstellen van deze middelsturing is daarom op de korte termijn niet realistisch. Procedures om bestaande EU-regelgeving aan te passen kosten jaren en zijn afhankelijk van de instemming van andere lidstaten.

Met name de middelsturing die voortkomt uit de Nitraatrichtlijn is niet eenvoudig af te schaffen. Het gevolg is dat één van de veronderstelde voordelen van de invoering van doelsturing, namelijk het afschaffen van middelsturing op korte termijn, niet geheel is te realiseren. Het combineren van doelsturing en middelsturing zal eerder zorgen voor meer, dan voor minder bureaucratie en administratieve lasten voor boeren en uitvoerende instanties.

Invoeren doelsturing zinvol voor kennisdelen en leren

Ondertussen wordt op beperkte schaal al gewerkt aan doelsturing en beperkte vormen van beloning, binnen de ruimte van de eerder genoemde de-minimisregeling. Daarbij kunnen deelnemers leren van hun individuele KPI-scores en hun prestaties onderling uitwisselen. Hierdoor kunnen ze hun bedrijfsvoering natuurinclusiever maken, mits dit niet leidt tot een groot verlies aan inkomen. In dit kader wordt gewerkt aan een uniforme en integrale set KPI’s voor duurzame landbouw en worden hierover gegevens verzameld op bedrijfsniveau. De belangstelling bij boeren voor dergelijke initiatieven met KPI’s is groot.

Meer informatie

• Rapport Natuurinclusief loont: Een verkenning van de (on)mogelijkheden om met doelsturing op basis van KPI’s 50 procent natuurinclusief landbouwareaal in Nederland te realiseren.

Tekst: Wim Nieuwenhuizen en Wiebren Kuindersma, Wageningen Environmental Research
Foto: Shutterstock