Hoe houd je de balans? Natuur en recreatie vanuit het provincieperspectief

Wie aan de Groninger natuur denkt, denkt aan een rustig, weids en divers landschap. Je vindt er onder andere het wad, kwelders, moerassen, houtwallen en -singels, en een open agrarisch landschap waar weide- en akkervogels voorkomen. Deze variatie maakt de natuur in Groningen aantrekkelijk voor vele soorten die hier het hele jaar door verblijven, evenals voor vogels die alleen tijdens het broed- of vogeltrekseizoen langskomen.

Door de gebieden binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN), waaronder de Natura 2000-gebieden, te beschermen, dragen we bij aan de instandhouding van beschermde soorten en hun leefgebieden. Niet alleen de natuur zelf, maar ook wij maken dankbaar gebruik van deze natuurgebieden voor allerlei vrijetijdsactiviteiten. Vaak levert deze recreatie geen problemen op en kan het juist bijdragen aan het draagvlak voor natuurbescherming. Maar té veel recreatie, of recreatie in kwetsbare gebieden waar de natuur al onder druk staat, kan leiden tot ongewenste effecten op de populatiegrootte en de stabiliteit van het ecosysteem.

Het is de taak van onder andere de provincie om de ecologische en recreatieve belangen in balans te brengen en te voorkomen dat de gunstige staat van instandhouding van beschermde soorten in gevaar komt.

Verstoring door recreatie

Het uitvoeren van deze opgave blijkt in de praktijk nog vrij ingewikkeld. Voor de bescherming van de natuur wil je het zekere voor het onzekere nemen, maar je wilt ook geen maatregelen nemen waarmee recreatie onnodig beperkt wordt. Wanneer een activiteit tot "aanzienlijk nadelige gevolgen" voor de biodiversiteit leidt, is dit verboden volgens de Omgevingswet (artikel 1.7a). Maar hoe kan je van tevoren weten wat precies de gevolgen zijn, en wanneer noem je dat 'aanzienlijk'?

De meeste studies naar de effecten van recreatie op de natuur richten zich op de verstoring van individuen van een bepaalde soort, voornamelijk vogels, en vaak door één type recreatie. Wanneer vogels opvliegen door een voorbijvarende boot of als een hagedis wordt overreden door een mountainbiker, is er vrij duidelijk sprake van 'verstoring'. Hoe gevoelig verschillende soorten organismen zijn voor verschillende soorten recreatie is ook redelijk goed in kaart gebracht. Het is echter lastiger om exact te bepalen welke gevolgen er zijn voor de populatiegrootte, of voor het functioneren van een ecosysteem. Met andere woorden: wat zijn de verstoringseffecten?

Deze effecten ontstaan door een combinatie van de aanwezige natuur en recreatievormen, de verstoringsrelaties tussen beide, en waar en wanneer deze elkaar in een natuurgebied tegenkomen. In hoeverre het gaat om een 'aanzienlijk nadelig gevolg' wordt vooral bepaald door het instandhoudingsdoel dat voor de soort of de habitat is gesteld, en wat de huidige staat van instandhouding is. Idealiter zouden al deze componenten bekend zijn, maar in de praktijk is het vrijwel onmogelijk om met zekerheid iets te zeggen over de daadwerkelijke verstoringseffecten van recreatie in een natuurgebied.

Om een voorbeeld te geven: een BOA mag bezoekers bekeuren voor het verstoren van de natuur, want dit is strafbaar. Maar als een BOA een groep ganzen ziet opvliegen vanwege een loslopende hond, kan de BOA niet met zekerheid zeggen dat deze verstoring daadwerkelijk leidt tot een effect op de instandhoudingsdoelstelling voor de populatie. Laat staan dat je kan verwachten dat een BOA de huidige staat van instandhouding kent van alle 52 habitattypen, 81 planten- en diersoorten en 271 vogelsoorten, waarvoor deze is vastgesteld. Een bekeuring uitschrijven voor het los laten lopen van de hond is dan eenvoudiger.

Beleid voor recreatie

De provincie stimuleert initiatieven om de natuur toegankelijk en beleefbaar te maken voor publiek, zo valt in het provinciale hooflijnenakkoord te lezen. Daarnaast worden terreinbeherende organisaties (TBO's) gestimuleerd om recreatief medegebruik van natuurgebieden toe te staan. Zo is het openstellen van een gebied een voorwaarde voor het ontvangen van een beheerdersvergoeding (algemeen; Groningen), en de subsidies dekken de 84 procent van de beheerkosten. TBO's moeten ook rekening houden met de wens van leden, donateurs en andere begunstigers. Dat er boswachters speciaal voor de ecologie en speciaal voor het publiek zijn, staat hiermee in verband.

Recreatieve openstelling en ontwikkelingen binnen een natuurgebied zijn dan ook vaak vanuit het gevoel te moeten voldoen aan de publieke wensen, ook al is het voor de natuurkwaliteit niet altijd noodzakelijk of juist onwenselijk. Gemeenten, TBO's en andere initiatiefnemers maken elk voor hun eigen deel van het natuurareaal recreatieve plannen, wat kan leiden tot de 'tragedie van de meent' (tragedy of the commons). Hierbij wordt recreatie niet als één verstorende activiteit gezien. Een individuele wandelaar ervaart alleen zijn eigen (waarschijnlijk relatief kleine) verstorende werking, en niet dat van alle wandelaars of alle recreanten bij elkaar. Het totaal van deze kleine verstoringen kan echter alsnog een significante impact op de natuurkwaliteit hebben.

Om het eerdere voorbeeld te gebruiken, de eigenaar van een loslopende hond zal het misschien juist wel mooi vinden om die ganzen te zien opvliegen en denken dat ze wel terugkomen of naar een ander gebied vliegen. Hoewel dit op zich klopt, kunnen vergelijkbare verstoringen door andere bezoekers op meerdere momenten en plaatsen ervoor zorgen dat er steeds minder tijd en ruimte overblijft voor de ganzen om te eten, paren en rusten.

De bestuurlijke vraag is dan of 'de bereikbaarheid en beleefbaarheid van natuur' moet betekenen dat elk natuurgebied, hoe groot of klein dit ook mag zijn, een voet- of fietspad of kano-route moet hebben. En of alle gebieden altijd en voor alle soorten recreatie toegankelijk moeten zijn. De gebiedsgerichte aanpak van de Omgevingswet laat dit wel toe, zolang er geen overkoepelende richtlijnen zijn.

Hoe werkt het eigenlijk

Het Nederlandse natuurbeleid, dat sinds 2014 door de provincies wordt uitgevoerd, richt zich op de leefgebiedenbenadering. Hierbij zijn de beheer- en herstelmaatregelen gericht op het duurzaam herstellen en verbeteren van voldoende leefgebied voor geselecteerde soorten. Deze soorten zijn voornamelijk de Europees afgesproken doelsoorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en de Rode Lijst, aangevuld met soorten van nationaal en regionaal belang. De aanwijzing van gebieden (pdf: 0,3 MB), waarbinnen leefgebieden worden beschermd en hersteld, gebeurt ter uitvoering van de VHR en om aan andere internationale verplichtingen te voldoen.

Het valt te betwijfelen of het de taak van provincies moet zijn om voor elk natuurgebied te kwantificeren welke verstoringseffecten er optreden door recreatie en wat het gevolg is voor de nationale diversiteitsdoelstellingen. Dit zou wel de juiste aanpak zijn voor activiteiten waar een vergunning voor vereist is, maar voor wandelen, fietsen en de meeste andere recreatievormen is dat niet nodig. Bovendien zou dit een volledig andere monitoringsaanpak vereisen. De huidige natuurmonitoring is gericht op rapporteren en evalueren, en niet op het vaststellen van causaliteit.

Uitgaande van het voorzorgsbeginsel is het niet nodig om causaliteit aan te tonen, omdat er voldoende wetenschappelijk bewijs is dat recreatie schadelijke gevolgen heeft op de natuur. Om toch grip te krijgen op zaken die specifiek in gebieden spelen, houdt de provincie Groningen doorlopend contact met de beheerders. Zo proberen we het gat tussen uitvoering en het stellen van doelen, wat op verschillende bestuurlijke niveaus plaatsvindt, te overbruggen.

Deze samenwerking is cruciaal. De biodiversiteit in Nederland is nog onvoldoende, en de vraag naar recreatie zal alleen maar toenemen. Het is belangrijk om nu al vooruit te kijken en de ontwikkelingen in goede banen te leiden, om te voorkomen dat het ene het andere versterkt.

Wat dan wel?

Voor alle betrokken partijen is het wenselijker om te bekijken wat wél mogelijk is qua recreatie. Het provinciebreed aanwijzen van bufferzones en verdere recreatieve zonering van én tussen natuurgebieden, kan hier een oplossing voor bieden. Met bufferzones wordt rondom de beschermde natuur een 'groen' gebied ingericht waar ruimte is voor recreatieve activiteiten, met bijbehorende faciliteiten. Het voordeel hiervan is dat naast recreatie ook de minder gevoelige natuur hier kan bestaan, terwijl de kwetsbare natuur in de kerngebieden meer ontzien blijft of afgeschermd kan worden.

Bij recreatieve zonering wordt binnen een natuurgebied zelf gekeken waar meer of minder recreatie mogelijk is. Vaak gaat het om drie tot vijf zones waar verschillende gradaties van recreatieve activiteit mogelijk zijn, van intensief gebruik tot volledig uitgesloten. Het kan ook gaan om zones waar specifieke soorten recreatie zijn toegestaan of uitgesloten. Op provinciaal niveau kan dit betekenen dat bepaalde (kleinere) gebieden uit één zone bestaan, afgestemd op de omliggende (natuur)gebieden. Hierbij moet rekening gehouden worden met de bestaande situatie, maar vooral ook met de ambities voor natuur en voor welke soorten het gebied geschikt moet zijn (met bijbehorende verstoringsafstanden).

Bepaalde habitattypen kunnen bijvoorbeeld enkel bestaan onder specifieke fysisch-chemisch en hydromorfologische omstandigheden. In de zonering moet er rekening mee gehouden worden dat de diversiteit van de strikter beschermde gebieden ook aansluit bij de gewenste habitattypen, zodat deze zich daar ook daadwerkelijk kunnen ontwikkelen. Evengoed geldt dit voor de recreatievormen die gebonden zijn aan bepaalde gebiedskenmerken. Zo is er voor zeilen, kite- en windsurfen open water met genoeg wind en bewegingsruimte nodig, terwijl kanoën ook op kleinere waterwegen kan. Door deze afweging op provinciaal niveau, in plaats van gebiedsniveau, te faciliteren, is het beter mogelijk om de ruimte evenwichtig te verdelen. Mogelijk moeten ook regels aangepast worden om bijvoorbeeld toe te staan dat gebieden (tijdelijk) afgesloten kunnen worden voor het publiek, zonder dat dit gevolgen heeft voor de beheerdersvergoeding van de TBO's. Een duidelijk zonering biedt daarmee zowel ruimte als duidelijke kaders waarbinnen recreatie wel, of juist niet, kan plaatsvinden.

Deze stappen zet de provincie Groningen nu al

Het doel is om deze kennis en zoneringsmogelijkheden te gebruiken bij het maken van beleid en ze op te nemen in de beheerplannen. Om te bekijken of en hoe deze zonering gevormd moet worden, is de provincie bezig met het in kaart brengen van relevante data en benodigde informatie. Hierbij worden verschillende datalagen ruimtelijk en in de tijd over elkaar heen gelegd om te ontdekken waar ecologische en recreatieve hotspots liggen, en mogelijke knelpunten te ontdekken waar deze hotspots met elkaar overlappen. Wanneer aanvullende kennis noodzakelijk is, laat de provincie onderzoek uitvoeren. Zo loopt er nu in afstemming met de Nederlandse Kitesurf Vereniging een onderzoek naar de verstorende werking en voorkeurslocaties van kitesurfers op het Lauwersmeer. Verder biedt de provincie met stageplekken de mogelijkheid aan studenten om mee te denken over dit vraagstuk. Zo zijn bijvoorbeeld voor het Lauwersmeer en het Zuidlaardermeer de verschillende manieren van recreatiemonitoring en -zonering onderzocht. De daadwerkelijke invulling van de zonering zou in samenspraak met de beherende organisaties en gemeentes moeten worden afgestemd. De bufferzones en/of recreatieve zonering zijn niet het doel, maar het middel om de balans tussen het beschermen en beleven van natuur te bewaren. Met de data willen we het beleid uitlegbaar en daarmee ook begrijpelijk maken: weten waarvoor we het doen, de Groninger natuur én de Groninger recreant.

Tekst: Joost van Woerkom, Team Natuur, Provincie Groningen
Foto’s: Joost van Woerkom (leadfoto: opvliegende ganzen door een voorbijlopende hardloper op Ameland); Diederik van Dullemen; Provincie Groningen
Bron zoneringskaart: Provincie Groningen