Het is tijd voor het verhaal van de natuur

Het verhaal van de natuur zou je kunnen laten beginnen bij de Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn (uit 1992) is net als de Vogelrichtlijn uit 1978 een politiek antwoord op het grote uitsterven van soorten dat we kennen uit de negentiende en de twintigste eeuw. Het is een hele sympathieke richtlijn. In de inleiding wordt uitgebreid beschreven dat het niet de bedoeling is dat je niet kunt wonen en werken in Natura 2000-gebieden en dat er aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding voor de indicatieve soorten en habitats geen datum is verbonden. Je kunt nu eenmaal niet van de kelder naar de zolder springen. Het enige dat écht niet mag is een beperkt aantal soorten en habitats nog verder achteruit laten gaan. Het beroemde 'artikel 6'. Dat is ons de afgelopen dertig jaar dus niet gelukt.

Dat is - gezien het historische verlies vóór 1992 - ongelofelijke armoe. De landbouwsector pocht vol trots dat er 90 miljard omgaat in de sector, maar van dat geld is het dus niet gelukt om een beetje fatsoenlijk voor natuur, landschap en de boeren te zorgen. Ook dat is armoe. Maar niet ‘de schuld van de boeren’ want ‘de boer’ bestaat niet. De landbouwlobby daarentegen, bestaat wel en die heeft zo’n beetje de hele boterberg op zijn hoofd. Al in de jaren zestig werd duidelijk dat Nederland een groot probleem met mest zou krijgen, vooral vanuit natuur- en milieubeschermingsoogpunt. Natuurbescherming viel in die tijd onder het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk. In 1982 wordt natuur ondergebracht bij het ministerie van Landbouw, eigenlijk vrij letterlijk, in politieke zin gaat de prioriteit op het departement uit naar landbouw en staan natuur en landschap onderaan de agenda.

Het natuurbeleidsplan: wie bouwt er een halve brug?

Aanvankelijk kondigt Gerrit Braks, de eerste LNV-minister, in 1984 krimpmaatregelen aan voor de veehouderij. Dat leidt tot heftige protesten en die zijn behoorlijk effectief. Maar de door overproductie ontstane boterberg en melkplas verdwijnen niet.

Tijdens de Koude Oorlog was de mondiale afzetmarkt nog niet echt ontdekt, dus het natuurbeleidsplan uit 1990 bood perspectieven voor een warme sanering van de landbouw. Het plan is een compromis van compromissen: een paar reservaatgebieden, een ecologische hoofdstructuur met een lichter beschermingsregime, een grote opgave voor boerennatuur en agrarisch beheer en dat alles aaneengekoppeld via robuuste verbindingen. Allemaal keurig wetenschappelijk onderbouwd met de eilandtheorie.
In het plan zit voor elk wat wils: de discussie over scheiden of verweven wordt bediend met een paar reservaten (scheiden) en rijksbufferzones of extensiveringsgebieden (verweven). Er zijn gronden voor terreinbeheerders volgens het principe ‘verwerven, inrichten, beheren’ maar er is ook een zware natuuropgave voor landbouw. Die lijkt in het huidige debat helemaal verdwenen te zijn. Maar de helft van de beschermde soorten en habitats is voor duurzame instandhouding afhankelijk van gebieden die we niet begrensd hebben in Natura 2000-reservaten.

Het natuurbeleidsplan zat op papier goed in elkaar. Maar het technocratisch jargon sloeg niet aan bij de boeren en als gevolg van hun verzet en electorale angst zijn de natuurambities door de jaren heen steeds verder naar beneden bijgesteld. Gebieden werden kleiner, extensieve zones werden toch intensief gebruikt en het brutaalste kabinet – Rutte1 – bezuinigde niet alleen driekwart van het budget, maar haalde ook de verbindingen uit het netwerk. Dat is de ketting van je fiets weglaten en dan verwachten dat je toch kunt gaan rijden. Of civiele ingenieurs vragen om een halve brug te bouwen. Heel duur, vooral omdat je er nog steeds niet overheen kan.

Bureaucratisering van het beleid

De bezuiniging en het schrappen van de verbindingen waren niet het enige dat Rutte1 deed om het natuurbeleid onklaar te maken: de decentralisatie en de juridificatie hebben ook stevig bijgedragen aan het organiseren van de mislukking. Decentralisatie is een beproefd recept, je ziet het ook op andere terreinen. Als je ergens geen zin in hebt, maak je de verantwoordelijkheid zoek. Uit een onderzoek van Bastmeijer en Van Krefeld (pdf; 2,2 MB) bleek al meteen dat de provincies niet goed omgaan met de wettelijke verplichtingen die volgen uit de natuurwet en ook dat je sommige zaken helemaal niet op provincieniveau kunt regelen. Wat doe je met soorten die in de ene provincie foerageren en in de andere slapen? Hoe vertaal je de landelijke opdracht voor een bepaald aantal broedparen weidevogels door naar de provincies? Je kunt het niet door twaalf delen, dat wordt onzin.

Het rapport is direct onklaar gemaakt in ‘een goed gesprek tussen IPO en LNV’ en de formele evaluaties van het natuurpact kenmerken zich door steevast een ronkend persbericht over hoe goed het gaat, een optimistisch voorwoord van een politicus en een inhoudelijke analyse die een heel ander beeld laat zien. Die analyse is te ingewikkeld voor de media. In de geschreven pers klinkt kritiek soms door, maar de televisie haalt het niet en zo komen de maatregelen voor sommigen nog steeds als ‘een donderslag bij heldere hemel’.

Indicatormisbruik

Veel kwalijker dan bezuinigingen is de ‘nationale koppen eraf’ die Rutte1 invoerde en die nog steeds leidend is, ook bij de huidige voorstellen. Natuur hoeft niet duur te zijn, zeker als je stopt met pesticiden en stikstof. Maar de beperking ‘we doen alleen wat moet’ is ecologisch onzinnig. Hierboven stond al dat de Habitatrichtlijn een sympathieke richtlijn is, dat blijkt ook uit de verschillende bijlagen. Er zijn er vijf en ze gaan over habitats, strikt beschermde soorten, populatieomvang, rust- en verblijfplaatsen en typische soorten. Dat is ecologisch logisch, soorten hebben van alles nodig. Alleen bijlage 2 is juridisch zodanig hard dat je ook boetes kunt krijgen. Dus ‘we doen alleen wat moet’, betekent dat je een paar soorten uit hun verband trekt en het beleid daarop gaat richten. Dat is indicatormisbruik.

Negatieve framing

Maar behalve ecologisch onzinnig, is er ook sprake van kwaadaardige framing: het natuurbeleid wordt uitgelegd als: ‘we doen wat moet van Europa’. De woorden die je kiest doen er toe. Natuur is hier niet schoon, gezond of rustgevend, maar een bureaucratische, dure en moeilijke verplichting en we doen het alleen maar omdat de rechter het zegt. Behalve dat het framing is van de landbouwlobby, die liever regenwoud in poep omzet omdat een paar partijen daar veel geld mee verdienen, is het ook een hele goede strategie om iets te laten mislukken.

Bij de vakbonden kennen ze het als stiptheidsactie: je kunt elk proces kapot krijgen door heel precies niks méér en niks minder te doen dan wat de regels voorschrijven. Binnen een dag heb je het productieproces in een fabriek of het openbaar vervoer plat.
De debuutbundel van W.F. Hermans heet ‘Moedwil en Misverstand’. Het zijn tien prachtige verhalen waarin alles altijd mislukt, soms door boze opzet - moedwil - soms door onhandigheid – misverstand. Bij literatuur is het ook aan de lezer om te bepalen wat er speelt, bij beleid kom je gelijk in afrekenjargon, maar als het je doel is om natuurbeleid te laten mislukken dan moet je het zo aanpakken als we gedaan hebben; schroef het vast in verplichtingen, haal het budget eruit, maak de verantwoordelijkheid zoek en spreek erover in termen van beperkingen en verplichtingen.

De uitweg

De kabinetten Balkenende en Rutte hebben zich in de hoek geschilderd met het natuurbeleid. De ‘ruk naar rechts’ maakte het politiek opportuun om adviezen van ecologen, juristen, bestuurskundigen en economen gewoon te negeren ten faveure van de lobby van grote bedrijven die konden beschikken over makkelijk te mobiliseren, boze, en door het beleid murw gebeukte boeren. Maar je komt hier alleen uit als we – met zijn allen – heel veel meer aan herstel en ontwikkeling van natuur gaan doen. Grotere Natura 2000-gebieden en beleid richten op veel méér soorten dan alleen de strikt beschermde soorten van bijlage 2. “Ja, dank je de koekoek”, zullen veel boeren denken, “die paar soorten leggen nu al mijn bedrijf plat en jij wil er méér”? Dat is logisch, maar méér soorten in grotere gebieden schept ruimte. Met één soort kan altijd iets aan de hand zijn waar je 'niks mee kan', een palet soorten geeft een beter beeld. En in een klein gebied krijg je nooit een hele kringloop voor elkaar en moet je blijven rommelen. Grote landschappelijke eenheden zijn robuuster, daar kan dus ook meer. En het maakt het makkelijker. Als je een boer afrekent op een zeldzame grote modderkruiper in de sloot dan vraag je iets onmogelijks. Het is een modderkruiper, als die er zit dan doet de sloot niet wat ie volgens de boer moet doen. Als je ook snoeken en groene kikkers meetelt, wordt het makkelijker. Met relatief eenvoudige ingrepen kun je een dode sloot veranderen in een sloot waarin in het voorjaar weer kikkers kwaken en snoeken paaien. Dan organiseer je een succes en positieve feedback voor een boer.

Kritische prestatie-indicatoren

Wat in de praktijk nodig is, is goede samenwerking tussen ecologen en boeren. Er worden op dit moment allerlei kritische prestatie-indicatoren (KPI’s) opgetuigd en die kunnen best behulpzaam zijn, maar er zijn wel twee kanttekeningen te plaatsen.
De eerste heeft te maken met het doel. Het is niet helemaal duidelijk of de KPI’s bedoeld zijn als systematiek om boeren te belonen of dat ze bedoeld zijn om biodiversiteit te bevorderen. Beide, zullen veel zeggen, maar dat gaat dus niet. Jarenlang voerden zowel boeren als terreinbeheerders kemphaangraslandbeheer uit, simpelweg omdat je er de hoogste vergoeding voor kreeg en de budgetten zodanig laag waren dat je dit pakket nodig had om überhaupt iets gedaan te krijgen. In de periode dat deze beheerpakketten liepen, is de kemphaan als broedvogel uit Nederland verdwenen. Die zat niet in de beleidscyclus; geld werd uitgekeerd als de maatregelen genomen waren.

Dit is heel goed verdedigbaar: je kunt een boer of beheerder niet afrekenen op soorten, die hebben hun eigen gedrag, maar wel op dingen die ze doen. Maar het is een voorbeeld van een beloningssystematiek en niet een resultaatgerichte aanpak. Voor een resultaatgerichte aanpak zul je toch naar de soorten moeten kijken. En omdat we ver door de juridische bodem zijn gezakt, dwingt de rechter nu een resultaatgerichte aanpak af en dat maakt het er niet makkelijker op. De juridisch vereiste zekerheid is nu eenmaal ecologisch moeilijk te geven. De echte uitweg zou weleens kunnen liggen in het ‘ontregelen’ van alle beheerpakketten en KPI’s. Waarom zou je tot achter de komma moeilijk doen over KPI’s en beheerpaketten als de relatie met de soorten en habitats er toch niet is?

Doen – leren – beter doen; sturen vanuit de natuur

Gewoon ‘doen’ – zou dat zijn in de terminologie van het Deltaplan Biodiversiteitsherstel. Zet een boer naast een ecoloog in het veld en samen hebben ze vrij snel een heel redelijk idee wat je met die sloot zou kunnen. Doe maar gewoon, en dan kijken we wel. Dat is ‘leren’. Wat daarvoor nodig is, is brede ecologische monitoring van veel soortgroepen op veel plekken. Niet alleen strikt beschermde soorten van bijlage 2 van de Habitatrichtlijn maar zeker ook de typische soorten van bijlage 5 en de soorten van de basiskwaliteit. Als je dat doet, zie je wat er gebeurt in de context van wat er elders gebeurt.

Met vogels kunnen we dat al. En dan kom je toe aan ‘beter doen’. Wat hier cruciaal is, is dat we niet één op één afrekenen op onze indicatoren; dat is de fout die we gemaakt hebben met het bureaucratiseren en juridificeren van het natuurbeleid. Het uitblijven van kemphanen na het uitvoeren van kemphaangraslandbeheer moet niet leiden tot een boete of een straf, maar tot het aanpassen en verbeteren van het beheer.

Het klinkt zo simpel. En op zich is het ook zo simpel, maar we moeten wel ophouden met steeds proberen om onze doelen, onze soorten en onze habitats aan te passen aan de hoeveelheid vervuiling die we veroorzaken en leren onze activiteiten aan te gaan passen aan de ruimte die de natuur ons laat. Op dit moment is dat niet veel, daar moeten we eerlijk in zijn. ‘Niet alles kan overal’ concludeerde de commissie Remkes daarom in het rapport dat werd opgesteld naar aanleiding van het PAS-arrest. Maar het moet zijn ‘alles moet overal anders’, want je kunt alleen ruimte voor én boeren én natuur vinden als we ook de landbouweconomie omvormen. De ministers zouden er daarom verstandig aan doen de aandacht te richten op de veranderaars en niet op de vertegenwoordigers van de huidige machten en krachten. De ecologen en boeren komen er samen wel uit, daar zit het probleem niet.

Tekst: Sander Turnhout, SoortenNL
Foto's: Sander Turnhout (leadfoto: blauwalg in een duinmeer)